筆者結(jié)合社會保險費工作實踐，經(jīng)對全國近年來有關(guān)部門征收社會保險費訴至人民法院行政爭議案件情況進行梳理分析后得出，在社會保險費征收執(zhí)法過程中，容易面臨以下爭議，并存在相應(yīng)征收執(zhí)法風(fēng)險點。
權(quán)責(zé)權(quán)限界定爭議及存在的風(fēng)險。這類爭議指社會保險行政部門、征收部門、經(jīng)辦機構(gòu)、繳費人(單位和個人)等各方主體在征繳法律關(guān)系中的主體資格和職責(zé)邊界尚不明確，執(zhí)法權(quán)限不夠清晰，當(dāng)出現(xiàn)繳費爭議時對未履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任認識不清，繳費人問題不能得到及時有效解決，從而引發(fā)訴訟。實踐中，繳費爭議常涉及參保登記、費款征收和待遇享受相對應(yīng)的多個行政管理部門，雖然《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱“社會保險法”)和《社會保險費征繳暫行條例》(以下簡稱《征繳條例》)對社會保險行政部門、征收部門、經(jīng)辦機構(gòu)及繳費人在征收管理中的職責(zé)進行了基本明確，但對征收部門是否享有檢查權(quán)、處罰權(quán)等職責(zé)權(quán)限的規(guī)定不清晰。在司法裁判中，法院主要依據(jù)社會保險法、《征繳條例》及各省政府規(guī)章規(guī)定的部門職責(zé)及權(quán)限進行審查和裁判，地方差異較大，把握不準易引發(fā)訴訟。
履職盡責(zé)爭議及存在的風(fēng)險。這類爭議指征收部門已針對繳費單位未按規(guī)定申報、未按時足額繳納社會保險費的行為進行了處理，但繳費單位職工認為征收部門未依法充分履行職責(zé)，未滿足其繳費訴求，從而引發(fā)爭議。主要風(fēng)險點：一是執(zhí)法手段未窮盡。社會保險法以及《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)均對社會保險費征收部門的執(zhí)法手段和執(zhí)法流程進行了規(guī)定，包括責(zé)令限期繳納、加收滯納金、查詢銀行存款賬戶、申請劃撥社會保險費和申請人民法院強制執(zhí)行等，但征收部門只實施了部分執(zhí)法行為，如催報催繳等，未按規(guī)定窮盡所有法定執(zhí)法手段；二是行政目的未達成。雖然征收部門窮盡了所有執(zhí)法手段，但由于繳費單位無銀行存款、無可強制執(zhí)行資產(chǎn)等，導(dǎo)致無法滿足繳費人訴求。在司法裁判中，法院會依據(jù)上述規(guī)定審查征收部門是否履職到位，若未依法窮盡法定執(zhí)法手段，征收部門很容易因履職不到位引發(fā)訴訟甚至面臨敗訴。但法院也認為，只要征收部門作出了相關(guān)執(zhí)法行為，即使沒有達成行政目的，也不能認定不作為，即沒有履行結(jié)果不等于行政不作為。
繳費數(shù)額爭議及存在的風(fēng)險。這類爭議由征收部門對繳費基數(shù)政策把握和認定標(biāo)準不一，繳費人對費款征收數(shù)額存在異議而引發(fā)。這類爭議主要發(fā)生在實行社會保險費自行申報的地區(qū)。主要風(fēng)險點：一是繳費基數(shù)政策較為復(fù)雜。存在企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位適用不同繳費基數(shù)政策，企業(yè)五險繳費基數(shù)難以完全統(tǒng)一，以及醫(yī)療、工傷、失業(yè)等險種統(tǒng)籌層次較低，政策差異大等情況，導(dǎo)致繳費基數(shù)政策因不同險種、不同人群、不同地區(qū)而有不同，較為復(fù)雜；二是對政策要求把握不準。現(xiàn)行繳費基數(shù)政策對如何確定繳費基數(shù)工資項目進行了具體規(guī)定，但繳費人對繳費基數(shù)政策了解程度有限，征收部門在執(zhí)行中對各類具體項目是否應(yīng)納入繳費基數(shù)可能會存在標(biāo)準不一致的情形。在司法裁判中，法院會嚴格依據(jù)企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位繳費基數(shù)相關(guān)政策文件進行裁判，若對政策掌握不全、把握不準，就有可能引發(fā)訴訟或面臨敗訴。
欠費維權(quán)爭議及存在的風(fēng)險。這類爭議由職工因用人單位欠繳費款提請征收部門追繳，征收部門未及時追繳或追繳不能而引發(fā)。主要風(fēng)險點：一是既落實國務(wù)院“兩個不得”要求又要完成地方政府預(yù)算目標(biāo)考驗智慧。社會保險費欠費追繳是一個受各方關(guān)注的問題。2018年社會保險費征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)準備階段，為穩(wěn)定企業(yè)繳費預(yù)期，國務(wù)院明確企業(yè)職工各項社會保險費原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收，同時要求穩(wěn)妥處理好歷史欠費問題，不得自行組織開展清欠工作。2020年11月企業(yè)社會保險費劃轉(zhuǎn)時，國務(wù)院明確要求不改變繳費基數(shù)計算規(guī)則、不增加企業(yè)社保繳費負擔(dān)。社會保險費實際收入規(guī)模可能與地方政府預(yù)期存在差距，如何做到兩全，考驗征收部門智慧。二是不集中清欠與個案處理如何平衡。集中清欠是有組織、大規(guī)模的清理欠費，與個案處理性質(zhì)不同。集中清欠與中央大的精神相違背，但從制度的公平性、個案處理的需要等角度考慮，不可簡單理解為任何情形下的欠費爭議都不需要處理。在司法裁判中，法院會嚴格審查征收部門對欠費個案的處理情況，未按法定要求處理將面臨敗訴風(fēng)險。
投訴舉報處理爭議及存在的風(fēng)險。這類爭議因征收部門未及時處理繳費人來信來訪、投訴和舉報等行為引發(fā)。主要風(fēng)險點：一是應(yīng)處理而未處理。社會保險法規(guī)定，繳費人有權(quán)對違反社會保險法律、法規(guī)的行為進行舉報、投訴，征收部門對屬于職責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)當(dāng)依法處理；對不屬于的應(yīng)書面通知當(dāng)事人并移交有權(quán)處理部門。依此規(guī)定，若對應(yīng)處理事項未處理，或?qū)Σ粚儆谡魇詹块T處理事項未及時移交有權(quán)處理部門，則易引發(fā)訴訟。二是已處理但未及時。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條從程序上對如何實現(xiàn)此項權(quán)利進行了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟”。在司法裁判中，法院會先認定征收部門對繳費人申請事項是否具有法定處理權(quán)限，如果有且未按規(guī)定履行，法院將判決征收部門對所申請事項履行法定職責(zé)。
委托金融機構(gòu)征收爭議及存在的風(fēng)險。因城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、靈活就業(yè)人員繳費人群數(shù)量巨大，征收部門除提供APP、微信和支付寶等繳費方式外，一般還采取與繳費人、征收銀行簽訂三方協(xié)議，通過委托銀行定期扣款的方式征收，隨之產(chǎn)生銀行扣款失敗、社會保險費延遲征收等問題，影響繳費人權(quán)益享受，從而引發(fā)爭議。主要風(fēng)險點：三方權(quán)利義務(wù)規(guī)定是否清晰明確。征收部門與繳費人、委托征收銀行簽署的三方協(xié)議中，清晰界定各方權(quán)利義務(wù)是協(xié)議的核心內(nèi)容，若未明確界定，則可能引發(fā)爭議。如扣款失敗情形，是否明確了由哪方主體承擔(dān)告知義務(wù)。社會保險法規(guī)定，征收機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期將繳費情況告知用人單位和個人，并不包括城鄉(xiāng)居民繳費人和靈活就業(yè)人員。同時，由于這兩類繳費人群數(shù)量巨大，征收部門每月書面告知不具備現(xiàn)實條件，通過三方協(xié)議進行約定是較好方式。在司法裁判中，法院一般會依據(jù)三方協(xié)議內(nèi)容，判定征收部門應(yīng)否承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，若相關(guān)事項未在協(xié)議中進行明確，則面臨敗訴風(fēng)險。
為有效應(yīng)對上述爭議，進一步規(guī)范征收行為，防范執(zhí)法風(fēng)險，筆者建議采取以下應(yīng)對措施：
區(qū)分兩種征收模式，準確厘清部門職責(zé)。在目前法律法規(guī)尚未修訂的情況下，可基于社會保險法、《征繳條例》的相關(guān)規(guī)定作出基本界定。在自行申報模式下，征收部門負責(zé)受理社會保險費申報、費款征收、投訴處理、強制征繳等工作，具有追繳欠費的行政決定權(quán)；繳費人負有自行申報義務(wù)，并對申報的真實性和準確性負責(zé)；社保經(jīng)辦機構(gòu)協(xié)助征收社會保險費，負責(zé)社會保險參保登記、權(quán)益記錄及待遇發(fā)放；社會保險行政部門負責(zé)社會保險管理等工作。同時還應(yīng)明確民政、財政、審計等部門職責(zé)，構(gòu)建全方位征收和監(jiān)管體系。在核定征收模式下，社保經(jīng)辦機構(gòu)計算應(yīng)繳費額后推送至征收部門，并提供欠費追繳名單及金額等，征收部門承擔(dān)費款征收、投訴處理和強制征繳等職責(zé)。
明確有關(guān)征收事項，依法依規(guī)充分履責(zé)。對企業(yè)社會保險費的征收，需嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序，對未按期足額繳納社會保險費的，應(yīng)充分履行責(zé)令限期繳納、查詢存款賬戶、加收滯納金、申請劃撥社會保險費、申請人民法院強制執(zhí)行等職責(zé)。在此情形下，不論執(zhí)法行為是否有結(jié)果，法院一般會認定為履職到位。對機關(guān)事業(yè)單位社會保險費的征收，因征收對象主要為全額或差額撥款機關(guān)事業(yè)單位，費款來源主要為財政資金，基本不存在申請銀行劃款或法院強制執(zhí)行問題，可對逾期未申報、逾期未繳納的單位履行催報催繳職責(zé)，同時還可對欠繳費款加收滯納金。
精準掌握基數(shù)政策，加強事中事后管理。在自行申報模式下，繳費單位自行申報應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費，征收部門不再開展繳費基數(shù)前置審核工作。繳費基數(shù)是計算應(yīng)繳費額的關(guān)鍵因素，企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位依據(jù)的政策文件不盡相同，專業(yè)性和復(fù)雜性較強。征收部門需準確界定繳費基數(shù)構(gòu)成，在繳費單位申報時予以精準輔導(dǎo)，并通過征收系統(tǒng)監(jiān)控申報數(shù)據(jù)是否符合有關(guān)標(biāo)準，同時通過風(fēng)險管理、繳費基數(shù)申報“回頭看”等事后管理方式，確保繳費基數(shù)政策執(zhí)行到位。
充分評估社會影響，妥善處理欠費維權(quán)爭議。關(guān)于欠費清理，需先行明確不集中清欠是當(dāng)前政策要求，是改革期間根據(jù)形勢需要作出的調(diào)整，但追繳欠費是法律法規(guī)規(guī)定。同時，集中清欠與個案處理存在區(qū)別，集中清欠更多考慮社會影響，個案處理更多源于繳費人先行發(fā)起的救濟行為，不可簡單劃歸不予清理范疇。如對因欠費問題繳費人采取投訴舉報方式提出訴求的，應(yīng)及時進行處理，否則將面臨履職不到位的敗訴風(fēng)險。
及時受理投訴舉報，審慎應(yīng)對妥善處理。按照社會保險法規(guī)定，征收部門需及時受理繳費人的投訴舉報。若繳費人直接向上級部門信訪、舉報和投訴，上級部門必須通知相對人，并移送征收主管部門處理。同時，對繳費人的投訴舉報行為，征收主管部門應(yīng)在兩個月內(nèi)答復(fù)處理，并根據(jù)投訴舉報具體情形，準確、及時履行處理程序，避免因處理不到位而引發(fā)爭議。
及時簽訂代扣代繳協(xié)議，清晰劃分各方權(quán)責(zé)。代扣代繳三方協(xié)議屬于民事合同，應(yīng)在協(xié)議文本中清晰劃分各方權(quán)責(zé)。由于征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)，原簽訂的代扣代繳協(xié)議主體發(fā)生變更的，應(yīng)通過重新簽訂或統(tǒng)一發(fā)布協(xié)議主體變更公告等方式告知繳費人；由于銀行賬戶余額不足、金融機構(gòu)未及時扣款等原因?qū)е卵舆t繳費的，應(yīng)按協(xié)議約定由相應(yīng)各方承擔(dān)主體責(zé)任；基于上述原因?qū)е碌难舆t繳費，應(yīng)在協(xié)議中約定告知義務(wù)主體，可由銀行將扣繳失敗情況及時告知繳費人和征收部門，便于繳費人及時通過其他渠道繳費，確保權(quán)益及時享受。
(作者單位：國家稅務(wù)總局湖南省稅務(wù)局)